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    中國礦業:我國礦產資源產權制度問題研究

    發表時間 :2021-10-08 09:08:34 來源:中國礦業網

      為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使全民所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,我國將原國土資源部、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部等七個國家部委的相關職責進行整合,組建了自然資源部作為國務院組成部門。自然資源部的成立代表著我國自然資源管理體制和機制正在發生重大變革,推動了自然資源資產負債表的編制和研究,擔負起摸清家底、價值核算、產權明晰和資源資產化的責任,做到責權到位,把全民所有的自然資源統籌起來,統一規劃,同時也推進了自然資源長期可持續的開發和利用。
      當前,從國家部委到地方政府都在進行礦產資源資產清查工作,對礦產資源資產的價值核算進行研究,嘗試編制礦產資源資產負債表,試圖找到符合我國礦產資源資產管理改革的新方法和新思路,實現由資源到資產進而到資本的轉換。通過不斷探索認識到,礦產資源資產產權歸屬和分配問題是礦產資源資產清查及核算的前提和基礎,必須先厘清礦產資源的相關權利歸屬問題,明確礦產資源價值權益的分配比例,才能保證核算出的礦產資源資產價值更合理、更準確,進而保證自然資源資產負債表的科學性。明確礦產資源資產產權歸屬及權益分配也有利于引導我國相關法律的修訂,優化政府對于礦業行業的管理,更好地發揮礦產資源在市場優化配置中的作用。
      一、我國礦產資源管理改革歷程
      礦產資源是我國最早設立行政機構實行管理的資源門類之一。隨著我國大力開展地質調查工作,礦產資源的開發程度不斷加深,管理難度和復雜程度隨之增加。改革開放以來,我國礦產資源管理完成了由計劃管理向市場調節的轉變。
      改革開放前,我國對礦產資源采用計劃經濟管理制度。由原國家計劃委員會組織各單位、各部門進行礦產資源的勘察、開發、開采等活動;由省級各地方的地勘部門實施勘察任務、開采任務;勘查開采的礦產資源由國家工業部門負責下一步的開發和利用。改革開放后,我國基本國情發生改變,礦產資源管理由計劃經濟管理制度逐步向社會主義市場經濟體制轉變。由集中統一管理轉向分散管理,并將礦產資源與土地、海洋等資源的管理有機結合;取消了我國保持了30年的“資產無價值”理論,礦產資源開發從無償使用轉變為有償使用,對于礦業權的取得和轉讓制定了相關法規條款。
      2020年4月,自然資源部印發了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(以下簡稱“《意見》”),《意見》在礦產資源領域推進了一系列改革方案,主要包括礦業權出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產資源權益金制度改革、礦產資源儲量管理改革及地質勘查資質管理改革等。除此之外,自然資源部陸續印發《礦業權出讓登記工作制度》《礦政管理專題會會議制度》《簽訂礦業權合同工作制度》《礦產資源儲量評審備案工作細則》《礦業權出讓計劃與方案編制審查制度》等配套的制度文件,優化礦業權審批流程,使礦業權管理標準化、簡單化,在嚴格嚴謹嚴肅的基礎上,簡化各項流程,提高行政服務效率。由此可以看出,政府已經認識到礦產資源產權制度的片面性,限制了我國礦產資源開發利用的合理性。因此,明確礦產資源產權對于礦產資源管理、合理開發具有重要的意義。
      二、礦產資源產權制度概念界定
      礦產資源產權的歸屬問題始終是管理改革上的難點,弄清楚礦產資源產權歸屬,是進行有效管理的前提和基礎。明晰礦產資源產權可以增加礦產資源效益,提高礦產資源使用效率,降低在勘查、開采、生產、消費、生態修護等環節造成的損失,在保護各權益人合法權益的同時,確保產業鏈流暢、穩定,保證我國礦業市場長久處于平衡的狀態。
      2.1 自然資源產權的概念
      產權指的是所有權人對合法財產的所有權,表現為對財產的占有、使用、收益和處分的權利。自然資源產權是對自然資源開發利用權利與義務的法律形式,明晰自然資源產權可以解決自然資源歸誰所有、歸誰使用、歸誰支配、自然資源帶來的收益歸誰享有等問題。自然資源產權指的是權利主體圍繞自然資源存在的權利義務。
      2.2 礦產資源產權的概念
      我國礦產資源的所有權人是國家,因此我國礦產資源是由國務院行使對礦產資源的權利。我國礦產資源產權制度是基于礦產資源所有權中各種權利的總稱,與其他財產不同的是,礦產資源產權具有其自身的特殊性。健全礦產資源產權制度除了礦產資源的明晰性、排他性、可轉讓性、穩定性等一般特征外,需重視礦產資源的生態特性。在礦產資源資本化的過程中,會經歷勘查、開采、開發、加工、使用等多個流程,在這個過程中生態環境資源將面臨較大的挑戰,因此,應將生態環境的承載能力、可持續性以及生態保護義務等附加進去,與礦產資源產權相結合,形成新的礦產資源產權的概念。
      2.3 礦產資源產權的內容
      礦產資源產權包括礦產資源的所有權、勘探權、開采權、管理權、收益權和交易權(處置權),以及這些權利主體之間的微觀經濟關系,具體內容如下所述。①礦產資源資產所有權是礦產資源開發利用過程中其他權利的前提,涉及到礦產資源的歸屬問題,我國礦產資源資產歸國家所有,且不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變;②礦產資源資產的勘查權和開采權指的是誰可以對這部分礦產資源進行勘查和開采,這并不意味著開采人是這部分礦產資源資產的擁有者,且這種行為是以礦產資源所有權主體和勘采主體分離為前提的;③礦產資源管理權是所有權的衍生權利,不同于一般的管理許可權,礦產資源管理權是國家在特定條件和方式下讓渡的財產權;礦產資源管理權所有者不僅具有礦產資源的管理權,也具備開采秩序管理權;④礦產資源交易權(處置權)包括讓渡勘查開采權、勘采權主體讓渡勘采權的交易行為、產權主體放棄產權等行為;⑤礦產資源產權主體的收益主要有租金、利潤和稅收等,所有權人的收益為租金,礦業權人的收益為利潤,公共服務部門的收益為稅收。收益權是因礦產資源主體或他人勘查、開采和利用礦產資源帶來的收益所擁有的權利。
      三、礦產資源產權制度存在的問題
      3.1 產權主體模糊,權益落實差
      我國礦產資源所有權為國家所有,由國務院代為行使權利,具體行使主體為自然資源部及各級地方政府。但是在所有者委托代理主體行使權利的過程中,由于代理主體不明確、責任追究制度不完善等原因,讓礦產資源從國家所有變成地方政府乃至某些企業私有,導致國家所有礦產資源權益受損。目前,礦產資源資產收益體系主要包括石油特別收益金、資源稅、礦業權占用費、出讓金、環境治理恢復基金等多類科目,統稱為礦產資源權益金,但是目前就礦產資源涉及到的稅、租、費、金、利定位仍然較為模糊。從收益征繳主體來看,分為由省征收、由市/縣征收、經營單位征收,但是也存在沒有征繳的情況;從權益分配來看,存在中央和省之間分配,中央、省、市、縣之間四級分配,也存在僅在地方分配等現象且分配比例各不相同,沒有統一的分配標準和分配規則,導致礦產資源所有者權益落實困難,造成礦產資源所有者權益遭到損失。
      3.2 權利保護不到位,礦業權退出機制不完善
      我國現行的礦產資源產權制度仍存在漏洞,配套的法律法規也不健全,導致對礦產資源盲目開采、不合理開發等現象屢禁不止,礦產資源勘采監管力度不夠。為獲取更大的經濟效益,我國在礦產資源的勘察、開發、開采、利用的全產業鏈過程中,缺乏對生態環境的保護意識,忽視了礦產資源的生態價值。同時還存在礦產資源產權權益保障不到位、保護區的礦業權退出機制不完善、對礦業權人補償不到位等問題。自然保護區因其獨特、豐富的礦產資源,遭到大規模開采,生態問題十分突出,由于礦業權人違反了相關的法律法規勘探、開采礦產資源,為此政府提出禁止新礦業權進入該保護區,原有的礦業權也應有序廢除、退出,由于目前礦業權退出機制的不健全,導致礦業權人的補償問題和生態環境的修復問題無從追責,補償機制無法落實。
      3.3 礦產資源產權之間邊界模糊
      礦產資源產權與其他資源產權之間邊界不清、權責交叉矛盾尖銳。如探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權、林地草地等使用權的邊界模糊,現行法規對礦產資源產權、土地產權、海域使用權之間的制度規定過于簡單、相關法律制度不完善,導致權能不完整或權屬發生重疊,使得礦產資源在勘查開采、開發利用的過程中與其他產權產生矛盾和分歧。礦業權人在取得礦業權后,需要與林地、草地、土地、海域使用權人進行協商及交涉,由于部門的管理機制大相徑庭,在實際運行過程中容易產生矛盾和糾紛。我國礦業權本身沒有包括土地使用權,因此為了在土地上進行有關的礦業活動,必須再取得以土地為客體的土地使用權。但在礦業用地取得階段,礦業權與土地使用權在審核程序與征收程序方面存在不同程度的沖突,隨著市場經濟的不斷發展,類似的權利邊界不清造成的沖突也將日趨明顯。
      四、礦產資源產權制度對礦產資源資產負債表編制的影響
      我國編制礦產資源資產負債表的根本目的在于將經濟活動造成的資源環境問題作為發展成本納入經濟核算與考核中,這就對礦產資源產權人提出了更嚴格的權屬使用要求。一方面,為防止礦產資源的盲目開采和濫用,應賦予產權人承擔生態環境保護的責任和義務,優化礦產資源合理分配的同時,讓生態環境資源得到最大程度的保護,推進礦產資源可持續發展;另一方面,完成礦產生態空間的統一確權登記,是現階段礦產資源產權制度改革的工作重點之一。改變現行產權制度中權利歸屬模糊、責任落實不清晰的問題,建立礦產資源資產登記制度,以產權的界定作為依據,落實礦產資源生態空間確權登記,既可以保護礦產資源產權人的權益,又能保證生態環境功能不發生改變。
      編制礦產資源資產負債表,第一步是要對礦產資源進行核算,包括實物量核算和價值量核算、存量核算和流量核算、分類核算和整體核算。盡管目前我國對礦產資源資產負債表的編制仍處于探索階段,還沒有形成一個具有普適性的編制標準,但無論是核算資產實物表、存量表或分類表,落實礦產資源產權歸屬、明確礦產資源產權分配標準、完善礦產資源產權制度都是保證礦產資源資產負債表科學性、合理性和準確性的前提和基礎。我國礦產資源資產產權制度存在的問題,嚴重限制了編制自然資源資產負債表的科學性。只有解決礦產資源資產主客體不明確、產權邊界模糊等問題,再結合礦產資源的特有屬性,才能準確地對礦產資源資產進行核算,否則礦產資源主客體的重疊和矛盾將造成礦產資源資產價值的重復核算,導致礦產資源資產負債表的結果違背實際情況,無法為政府部門的相關決策提供科學合理的參考。
      五、建 議
      1) 完善相關制度,明確礦產資源產權主客體。由于我國礦產資源所有權歸國家所有,因此要明確礦產資源的代理主體,將產權主體具體化。健全代理主體的制度和標準,建立礦產資源資產代理、委托和管理制度,明確哪些礦產資源資產歸哪一級的哪些部門或哪些企業負責,不同種類的礦產資源由哪些部門行使所有權,并建立完整的配套代理委托制度。
      2) 厘清權利邊界,保護所有權人應有權益。劃清礦產資源的使用權邊界,界定主客體使用權的界限,保護所有權人和權利委托人或權利代理人的合法權益,盡量規避侵權行為的發生。盡可能細化權利歸屬,可以參考土地資源管理中的權利條目,細化礦產資源所涉及到的經營權、轉包權、轉讓權、入股權、租賃權、抵押權、處分權、收益權等各項權責,保證礦產資源的流轉和經營。
      3) 優化礦產資源配置,提高使用效率。大部分礦產資源的再生周期較長,大部分屬于不可再生資源,因此可以根據不同礦產資源的特征,延長其使用權的年限。不僅可以提高礦產資源的利用效率,同時也可以保證礦產資源的盲目勘察和過度開發,避免礦產資源的浪費,有利于礦產資源的可持續發展。
      4) 要明晰權利義務關系,保證收益分配公平。在礦產資源產權主體獲得使用權時,除了明確其必須承擔的權責外,還需要明確其享有的收益,做到權責利平衡,可以避免由于侵權或收益分配不平衡所造成的市場動亂現象。保證產權主體的權責利平衡,有利于對產權主體行為進行約束,可以保護礦產資源不被破壞;保證產權主體歸屬和收益平衡,可以調動產權主體的積極性和能動性,進而優化礦產資源配置,提高礦產資源開發利用效率。
      5) 完善礦產資源產權相關法律法規。礦產資源作為自然資源資產的重要組成部分,除了經濟屬性,還具備社會屬性和生態環境屬性,因此,單一的經濟法律法規或單一的生態環境保護法律法規無法滿足礦產資源產權制度,需要的是一個可以將經濟發展與生態環境保護并重的綜合性法律條款,需要該法律可以保證經濟社會、自然資源、生態環境三者的協調發展,并根據一般性問題做出合理安排。
      出版信息
      第一作者簡介
      王書宏(1982-),高級工程師,主要從事礦產地質、環境地質等方面的工作。單位:1.河南省資源環境調查五院;2.河南省礦山環境重點實驗室。
      第二作者簡介
      李小慧(1989-),工程師,主要從事礦產地質、環境地質等方面的工作。單位:1.河南省資源環境調查五院;2.河南省礦山環境重點實驗室。
      通訊作者簡介
      邊晶瑩(1994-),女,漢族,碩士,主要從事自然資源調查及自然資源負債表等相關研究工作。單位:《中國礦業》雜志社有限公司。
      引用格式
      王書宏,李小慧,張麗娟,等.我國礦產資源產權制度問題研究[J].中國礦業,2021,30(9):16-19.
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