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                A公司訴B縣國土資源局不履行采礦權延續職責案件

                發表時間 :2020-05-13 09:58:49 來源:

                  
                  案情介紹
                  2005年5月17日,B縣國土資源局向A公司頒發《采礦許可證》,該證載明有效期限三年,自2005年1月至2008年1月。2007年12月12日,A公司向B縣國土資源局申請采礦許可證延續登記,但該局在法定期限內未答復亦未辦理。后,A公司向有關機關多方投訴無果。
                  2008年6月10日,B縣國土資源局做出“關于B縣A公司等6戶非煤礦山企業采礦許可證到期不予辦理延續登記手續的決定”。A公司遂提請行政復議。2008年9月12日,市國土資源局做出行政復議決定書,撤銷B縣國土資源局“關于B縣A公司等6戶非煤礦山企業采礦許可證到期不予辦理延續登記手續的決定”。該行政復議決定生效后,A公司再次向B縣國土資源局申請辦理延續登記的采礦許可證,并請求賠償。但,B縣國土資源局一直未做出任何具體行政行為。
                  2009年2月18日,A公司提起行政訴訟,請求判令B縣國土資源局履行法定職責,向A公司頒發已依法延續登記的采礦許可證。
                  一審法院認為,訴訟雙方均承認A公司在法定期限內向B縣國土資源局申請辦理采礦許可證延續登記手續,B縣國土資源局在法定期限內未做出是否決定辦理延期許可的決定。根據《中華人民共和國行政許可法》第五十條第二款規定:行政機關應當根據被許可人的申請,在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定;逾期未作決定的,視為準予延續。A公司的采礦許可證已依法延續,FA公司起訴要求B縣國土資源局履行法定職責,對其頒發已延續登記的采礦許可證已無必要。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條一款四項之規定,判決駁回A公司之訴訟請求。
                  一審宣判后,A公司不服,上訴于C市中級人民法院。A公司上訴稱:(一)采礦許可證是依法需要頒發證件的行政許可,A公司的采礦許可已依法延續后,B縣國土資源局應依法履行給A公司頒發已依法延續登記的采礦許可證的法定職責。(二)原審既已依法認為A公司的采礦許可已依法延續,B縣國土資源局又系頒發采礦許可證件的法定機關,原審也查明了B縣國土資源局拒不履行頒發許可證件的法定職責的違法事實,就應當支持A公司的訴訟請求,判令B縣國土資源局立即履行給A公司頒發已依法延續登記的采礦許可證的法定職責,而不應駁回A公司符合法律規定的訴訟請求。綜上所述,請求二審法院依法撤銷原判,判令B縣國土資源局立即履行給A公司頒發已依法延續登記的采礦許可證的法定職責。
                  B縣國土資源局辯稱,根據B縣人民政府2008年8月8日第25次常務會議紀要精神,A公司一直沒有辦理林地用地手續,故不能向其頒發延續的采礦許可證。請求二審法院維持原判。
                  二審法院經審理查明,原審法院查明的事實屬實,并予以確認。
                  二審法院認為,B縣國土資源局是負責本行政區域內非煤礦山采礦許可管理工作的行政主管部門,A公司依法申請延續有效期,B縣國土資源局應當依法及時審查。審查后,認為A公司仍然符合取得采礦行政許可條件的,可以做出準予其延展行政許可的決定;認為A公司不再具備取得行政許可條件的,可以做出不予延展行政許可的決定。B縣國土資源局收到A公司延續申請后,在規定期限內未作決定,在程序上違反法律規定。B縣國土資源局做出的縣政國土發(2008)88號《關于某縣某水泥石礦等13戶非煤礦山企業采礦許可證到期不予辦理延續登記手續的決定》中雖含A公司,但該決定已被其上級機關撤銷,A公司仍然有要求延續采礦行政許可的權利,故A公司的訴訟請求依法應予部分支持。原審判決與事實認定矛盾,適用法律錯誤,依法應予改判。判決如下:
                  一、撤銷B縣人民法院(2009)某行初字第1號行政判決;
                  二、確認B縣國土資源局未按法律規定的期限做出具體行政行為程序違法;
                  三、責令B縣國土資源局在本判決書送達之日起三十日內依法做出書面答復。
                  律師評析
                  本案主要涉及國土資源主管部門不履行采礦權延續登記法定職責的問題。
                  一、不履行法定職責的含義和表現形式
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                  所謂不履行法定職責,是指行政機關對法律、法規、規章明確規定應當履行的某種義務明確拒絕履行、拖延履行或者不予答復的行為。行政主體不履行法定職責,本質上體現為一種實體行政法律關系。行政機關擔當著社會管理者的角色,在公共社會管理領域有對公民合法權益的照料義務,行政機關履行職責的方式通常是主動的。但實際上行政機關主動管理不能處處到位,故立法賦予行政相對人可申請行政機關履行特定職責的權利。行政機關不依法履行職責,不僅違反公法上應履行法定職責的作為義務,還有悖于公權不可處分原則。換句話說,行政機關不履行法定職責的可責難性在于行政機關怠于履行職責,既違反了公法上的作為義務以及公權不可處分原則,也實際上造成了公民合法權益的損害。
                 。ǘ┎宦男蟹ǘ氊煹谋憩F形式
                  我國《行政訴訟法》第11條第(五)項規定,申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責,行政機關拒絕履行或者不予答復的,屬于行政訴訟的受案范圍。根據該規定,可分為拒絕履行、不恰當履行和不予答復三種情形。
                  1.拒絕履行。即行政機關無正當理由明確表示不履行,或行政機關內部相互之間對行政相對人的申請推來推去,無人辦理。拒絕履行是一種明示的否定性的作為行為,即行政機關以程序上的行為明確拒絕行政相對人的請求。
                  2.不當履行。主要表現為未按要求履行或履行不到位。常見的表現方式大致可分為兩種:一是以發批復方式,答復行政相對人稱該行政機關已將行政相對人投訴、反映事項轉由某某機關處理,但不表明該行政機關的態度,也不告知“某某機關”的處理結果;二是同樣也以發批復的方式,對行政相對人反映的情況和該局查明的事實描述一番,但不作結論,不表態。均是不正面回應問題。
                  3.不予答復、拖延履行。即無正當理由在法定期限內不履行職責或者在法律、法規、規章沒有明確規定履行期限的情況下,經行政相對人一方多次申請,仍不予答復,或者雖然表示愿意履行,但事實上拖延履行。
                  二、不履行法定職責案件的審查要件
                  相對于行政機關(主動)行使職權,賦予、限制或者剝奪行政相對人的某項權利,直接影響行政相對人現有的權利狀態而言,行政機關不履行法定職責的結果通常并不會改變行政相對人現有的權利狀態。行政機關不履行法定職責的行為本身具有消極性、隱蔽性和非強制性的特點,因此,司法實務中對于該類案件的審查標準較難把握。通常情況下,對此類案件應當從以下幾方面進行審查:
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                  依照行政法定原則,行政職權來源于法,其行使也受法的約束,在滿足法律規定的條件下,行政主體必須做出特定的具體行政行為,行政主體不得放棄法定職權。其中,對于“法定”應作廣義解釋,即不僅包括法律、法規的規定,還應包括規章規定,甚至包括法規、規范性文件的規定。對于“法定職責”的理解應當是保護人身權、財產權的法定職責。對此,無論是行政訴訟法,還是最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》均有明確的規定。
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                  這是構成不履行法定職責案件的前提條件,沒有行政相對人的申請就無所謂不履行法定職責。行政主體在社會公共管理過程中,無法做到面面俱到,有的時候是由相對人提出相應申請而履行特定的職責!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第4條規定:“在起訴被告不作為的案件中,原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有以下的情形除外:(一)被告應當依職權主動履行法定職責的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當理由不能提供相關證據材料并能夠做出合理說明的。”可見,行政相對人提出申請是啟動不履行法定職責審查的重要步驟。
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                  行政機關能夠履行相應的職責,是指行政主體于行政相對人提出申請時,能夠做出相應的具體行政行為,而不具備不可抗力以及事實履行不能的情況。由于不可抗力等客觀因素阻礙履行或使職責不能完全履行,則不構成不履行法定職責。此外,如果行政相對人申請時尚可以履行法定職責,但是因未及時履行造成履行已無實際意義,對此,《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條做出了明確規定,即應當構成不履行法定職責,可以判決確認違法。
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                  未履行法定職責是一種義務未履行的法律狀態,而非不作為的行為狀態。行政相對人向行政機關申請,要求其履行法定職責,行政機關不予答復或者拒絕履行,且在法定期間內未履行職責本屬常見,構成不履行法定職責,亦為通說所認可。然而需要著重強調的是履行不到位的情形,對于履行不到位也應當屬于不履行法定職責的情形。審查行政機關是否履行法定職責應當堅持雙重標準,一是從行政相對人的訴求著手,查究行政機關是否存在公法上的作為義務,審查行政機關履行措施是否適合履行作為義務;二是以行政相對人受損利益是否得到填補,作為考察行政機關履行措施是否到位的尺度和標準。
                  另外,從司法審查的角度來講,人民法院無需審查行政相對人向行政機關提出的請求是否合法有據、應否支持,審查重點應牢牢放在行政機關所開展的工作、所從事的行為是否足以構成其不履行法定職責的事實認定方面。
                  三、行政許可要式行為與采礦權證延續
                  《行政許可法》第2條規定,行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。行政許可是一種要式行政行為,要求行政許可必須遵循一定的法定形式,即應以正式的行政許可文書予以證明,該文書在格式、日期、印章等方面都必須具備相應的形式要件。行政許可要式行政行為的特點決定了許可證被依法準予延續后,行政機關應當向行政相對人頒發許可證!缎姓S可法》第50條明確規定:“被許可人需要延續依法取得的行政許可的有效期的,應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向做出行政許可決定的行政機關提出申請。行政機關應當根據被許可人的申請,在該行政許可有效期屆滿前作出是否延續的決定,逾期未作決定的,視為準予延續。”
                  本案中,A公司提出延續許可申請,B縣國土資源局是否準予延續,應當采用書面形式告之A公司。因B縣國土資源局逾期未作決定,依法A公司的采礦許可證已視為準予延續。行政許可具有要式行政行為的特點,既然采礦許可證已依法延續,B縣國土資源局對于A公司提出的頒發采礦許可證的申請應積極作為,頒發許可證,履行法定職責。司法權與行政權的劃分,決定了司法權不能干涉行政權,司法機關不應替代行政機關做出行政行為。在該案的處理上,法院只能要求B縣國土局資源局在法律規定的期限內履行職責,而不能對其如何履行提出實體義務上的要求。司法實務中,人民法院只有在撤銷現存法律文書的基礎上,才能判決行政機關履行其法定職責。故法院應當先行撤銷B縣國土資源局的行政決定書,然后判決其履行。由于B縣國土局的行政決定書已在行政復議程序中被市國土資源局依法予以撤銷,本案已無可撤銷內容。依據《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第57條第2款(二)項關于“被訴具體行政行為違法,但不具有可撤銷內容的,人民法院應當做出確認被訴具體行政行為違法的判決”之規定,法院只需依法確認行政主體不履行法定職責的行為違法即可。
                  由于我國《行政許可法》對于行政許可準予延續后行政相對人如何取得許可證及行政機關應當履行的相應法定義務沒有明確的規定,因此,本案判決生效后如果B縣國土資源局拒絕履行該判決,A公司提出強制執行申請,依據《行政訴訟法》關于判決執行的規定,人民法院仍無法實現A公司要求B縣國土資源局頒發已依法延續采礦許可證的訴求。因此,有必要從立法的層面細化我國《行政許可法》第50條2款中關于準予延續后行政相對人如何取得許可證及行政機關應當履行的相應法定義務的法律規定,以解決這一現實問題。
                  四、關于本案的處理問題
                  本案中,A公司依法申請采礦許可證延續有效期,作為負責本行政區域內非煤礦山采礦許可管理工作的B縣國土資源局應當依法及時審查。經審查后,如認為A公司仍然符合取得采礦許可條件的,應依法做出準予其延展行政許可決定;如認為A公司不再具備取得行政許可條件的,可以做出不予延展行政許可的決定。但是,B縣國土資源局收到A公司延續申請后,不履行法定職責,在規定期限內未作決定,在程序上違反了法律規定。由于B縣國土資源局做出的決定已在行政復議程序中被市國土資源局依法撤銷,因此,A公司仍然有要求延續采礦行政許可的權利,但本案已無可撤銷內容,故人民法院依法確認B縣國土資源局不履行法定職責的行為違法,并責令該局限期依法做出書面答復。(完)
                  律所簡介:
                  北京市雨仁律師事務所創立于2006年,總部北京,是一家以自然資源全方位法律服務為主的律師事務所,也是國內具有鮮明的專業特色和良好行業口碑的優秀律師事務所之一。在上海、深圳、承德、揚州、金邊、華盛頓、布加勒斯特設有分所;在多倫多、莫斯科、溫哥華、香港、莫斯科、悉尼等地設有聯絡處;與全球主要礦產資源的國家和地區的律師事務所具有良好的合作與聯絡關系。
                  律師簡介:
                  申升  北京市雨仁律師事務所合伙人、礦法研究中心主任、礦業律師。中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、中國地質大學法學研究生(含本科生)導師、中國地質礦產經濟學會礦產資源法分會理事、中國礦產資源與材料應用創新聯盟金融法律專委會副主任、北海仲裁委員會礦業仲裁員、《中國礦業報》法治作家、CNKI(中國知網)大成編客主編、《國土資源情報》審稿專家、“中國合同庫”特聘專家、中國法學會能源法研究會個人會員。擅長礦業疑難法律問題處理,代理了多起礦業經濟訴訟與仲裁案件、礦業行政和刑事案件,擔任多家礦業單位的法律顧問。著有包括《礦業法律顧問》《礦業合同管理》《礦業權轉讓法律實務》《礦業典型案例評析》在內四本“礦業法律實務叢書”等著作(法律出版社2016年3月出版),編著有《中國合同庫·礦產資源》(法律出版社2019年12月出版)。編著有《礦產勘查十大熱點法律問題案例評析》《礦產開發十大熱點法律問題案例評析》《礦業權流轉十大熱點法律問題案例評析》《礦業侵權十大熱點法律問題案例評析》《礦業行政十大熱點法律問題案例評析》《礦業犯罪十四個熱點法律問題案例評析》《非法采礦罪案件辦理要點與實務分析》《壓覆礦產資源糾紛處理實務研究》《采礦承包實務操作與疑難法律問題解析》《礦業權出租法律問題研究》《礦業權抵押法律實務與疑難問題解析》《自然保護區礦業權退出機制與權益保護》《聊聊劃定礦區范圍那點事》《礦政復議法律實務與典型案例解析》《境外礦業法律研究與中國企業科學走出去》《水俁公約與汞礦開發利用法律問題研究》等著作(《中國學術期刊(光盤版)》電子雜志社有限公司出版);參與編寫了《政府法治建設問題聚焦》(編委,2016年7月中國檢察出版社出版)等多部著作。
                  中國礦業聯合會法律專業委員會
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